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Giovedi 27 novembre 2014

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Nuove definizioni di rifiuto, sottoprodotto, terre e rocce da scavo

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Le modifiche apportate dal "quarto correttivo" al D.Lgs. 152/06 garantiscono una "soggettività sostenibile" in senso ambientale ed economico?

Un uomo saggio una volta disse: "non esistono uomini perfetti, solo intenzioni perfette". Questa frase – tratta dal film "Robin Hood, principe dei ladri" – che ho di recente utilizzato per commentare la Robin tax sulle rinnovabili, può essere utilizzata anche per analizzare la normativa in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti contaminati, che presentano fra di loro molti aspetti interconnessi, fra i quali spiccano quelli relativi alla nozione di rifiuto (correlata a quella di terreno contaminato) e di sottoprodotto (correlata con quella di terre e rocce da scavo).

La normativa ambientale, come è stato sottolineato più volte nelle pagine di questa rivista, è oggetto di modifiche permanenti, non solo per motivi sociali e politici, connessi alle perenni emergenze e alle difficoltà di trovare il giusto equilibrio fra interessi diversi e, in alcuni casi, divergenti, ma anche per le continue innovazioni tecnologiche, che spingono sempre più in là il limite delle sostenibilità (ambientali, energetiche, economiche, finanziarie, sociali, culturali, ecc.) e, inevitabilmente, anche quello dei costi necessari per raggiungerle (prima) e mantenerle (poi).

Nel mondo globalizzato in cui viviamo e operiamo, ai fini del raggiungimento delle sostenibilità, la "green legislation", la green economy e gli interessi divergenti, ma ugualmente meritevoli di tutela, devono necessariamente coesistere e la perfezione delle intenzioni di coloro che partecipano al "balletto" tecnico-normativo-pratico deve inevitabilmente rappresentare un ideale cui bisogna tendere: sarebbe utopistico credere che, al contrario, possa rappresentare un traguardo da raggiungere.

Fatta questa premessa di ordine generale, occorre verificare se, ed eventualmente come, la recente modifica in materia di gestione dei rifiuti abbia modificato il precedente quadro normativo che, oltre ad aver dato àdito ad infinite querelle interpretative, ha comportato un dispendio di energie temporali ed economiche non indifferente.

In questo contributo – senza entrare nell'analisi dell'abolizione (temporanea?) del S.I.S.T.R.I., di cui si ritiene opportuno parlare solo a bocce ferme, all'indomani della conversione in legge del D.L. che ne ha previsto la totale soppressione – verrà delineato un quadro generale dei più significativi conflitti interpretativi, relativi alle nozioni di rifiuto, sottoprodotto e terre e rocce da scavo, all'indomani dell'entrata in vigore delle nuova disciplina.

Nei prossimi numeri della rivista, invece, verrà analizzata la questione relativa al destino dei terreni contaminati (rifiuti o non rifiuti?) e le specifiche problematiche che la normativa, nonostante la sua "evoluzione" nel tempo, non è riuscita a risolvere, e le possibili vie d'uscita ipotizzabili di volta in volta in alcuni casi pratici.

Le nuovi definizioni di rifiuto e sottoprodotto
Uno degli aspetti meno appariscenti, ma significativo, del c.d. "quarto correttivo" è rappresentato dalla scomparsa dell'allegato A ai fini della classificazione di qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi come rifiuto. Era un criterio oggettivo che una parte della dottrina (Santoloci) ha sempre ritenuto inutile ma "comodo", perché consentiva, sia pure per motivi diversi, alle forze di polizia e alle imprese di qualificare o meno una sostanza come rifiuto sulla base della sua presenza o meno all'interno dell'elencazione ivi contenuta.

Indubbiamente, l'analisi circa la condizione soggettiva del disfarsi era – e continua ad essere – più complessa, anche se l'unica in grado di dare concretezza alle nozioni di rifiuto e di sottoprodotto: lo hanno dimostrato le sentenze amministrative e penali, che hanno avuto (e avranno) come oggetto la dimostrazione, inter alia, dell'effettivo riutilizzo, nel rispetto di particolari condizioni tecniche e in determinati cicli produttivi, di una sostanza considerata oggettivamente come rifiuto (perché inserita nell'elenco di cui all'allegato A), ma soggettivamente come sottoprodotto.

Le modifiche contenute nel D.Lgs. n. 205/2010 hanno riguardato anche quest'ultima definizione, altrettanto utile a definire i confini della nozione di rifiuto, sulla scia di quanto affermato dalla Commissione europea, che in più occasioni ha stimolato gli stati membri a soffermarsi sulla necessità di dare il giusto peso ad una nozione soggettiva di rifiuto, perché una sua interpretazione troppo ampia "impone alle aziende costi superflui, rendendo meno interessante un materiale che potrebbe rientrare nel circuito economico", mentre un'interpretazione troppo restrittiva "può tradursi in danni ambientali e pregiudicare l'efficacia della legislazione e delle norme comunitarie in materia di rifiuti".

Il sottoprodotto oggi deve rispettare quattro condizioni (art. 184-bis, comma 1):

1 - la sostanza o l'oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;

2 - è certo che la sostanza o l'oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;

3 - la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;

4 - l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o sulla salute umana.

L'ampliamento della nozione di sottoprodotto, operato dal D.Lgs. n. 205/2010, significa, nei fatti, accordare maggior rilievo alla condizione soggettiva di individuazione del rifiuto, secondo l'ottica ispiratrice della Corte di giustizia europea, che per prima ha introdotto il concetto di sottoprodotto proprio per cercare quel necessario equilibrio fra esigenze di tutela dell'ambiente e di stimolo dell'attività economica.

Le terre e rocce da scavo e il coordinamento con la nozione di sottoprodotto
L'art. 184-bis, comma 2, del D.Lgs. n. 205/2010 stabilisce che, sulla base delle condizioni previste per poter qualificare una sostanza o un oggetto non come rifiuto ma come sottoprodotto, "possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. All'adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformità a quanto previsto dalla disciplina comunitaria".

Fra le specifiche tipologie di sostanze o oggetti rientrano le terre e rocce da scavo (T.R.S.) – altro tema di conflitto interpretativo, volto a sottrarre alla nozione di rifiuto ampie categorie di terra derivante da scavi, specie nel corso di operazioni di bonifica – la cui disciplina, a causa della sua non completa attuazione, non ha sopito le incertezze che da anni caratterizzano il settore.

Nella versione originaria di quello che sarebbe diventato il "quarto correttivo" era previsto che la normativa sulle T.R.S. dovesse confluire in quella prevista per i sottoprodotti, con la conseguenza che le terre e rocce da scavo sarebbero state considerate alla stregua di qualunque altra sostanza od oggetto, come sottoprodotto o come rifiuto a seconda del rispetto o meno delle quattro condizioni elencate nel paragrafo precedente.

Abbandonata questa impostazione, l'abrogazione dell'art. 186 è stata, di fatto, rinviata all'emanazione dei decreti di cui all'art. 184-bis del D.Lgs. n. 205/2010, con i quali dovranno essere individuati gli oggetti e le sostanze che, ex lege, saranno considerati sottoprodotti e che andranno a definire i criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché una sostanza o un oggetto specifico sia considerato sottoprodotto.

Fino ad allora, le due discipline (quella sulle terre e rocce da scavo e quella sui sottoprodotti, che presentano il tratto comune di venire esclusi dalla nozione di rifiuto, in presenza di una serie di requisiti) convivranno.

In dottrina (Butti) c'è chi ha sottolineato l'esigenza di un'interpretazione coordinata delle due norme, per evitare di considerare il sottoprodotto come requisito necessario ma non sufficiente della nozione di terre e rocce da scavo: dal mero dato letterale dell'art. 186 (che indica "le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ottenute quali sottoprodotti, possono essere utilizzate per reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati purché [...]") potrebbe emergere un'interpretazione in base alla quale l'essere sottoprodotto costituisce solo una delle condizioni in base alle quali poter escludere le T.R.S. dalla disciplina prevista per la gestione dei rifiuti.

Nella prassi, la giurisprudenza ha avuto modo di sottolineare che "non è configurabile il reato di gestione di rifiuti non autorizzata in presenza di un'attività di frammentazione o macinatura di terre e rocce da scavo, in quanto tale attività non costituisce un'operazione di trasformazione preliminare, non determinando di per se stessa alcuna alterazione dei requisiti merceologici e di qualità ambientale" (Cass. Pen., sez. III, 6 novembre 2008, n. 41331), mentre alcune regioni hanno già ammesso, anche prima delle ultime modifiche normative, la possibilità di considerare i materiali provenienti da siti già bonificati come terre e rocce da scavo.

In particolare, il Piemonte ha precisato che la movimentazione delle terre e rocce da scavo sarà possibile qualora le stesse risultino compatibili con le condizioni del sito di destinazione, individuate secondo le procedure definite dalla D.G.R. n. 24-13302 del 15 febbraio 2010: in casi come questo, "non è necessaria a priori l'esecuzione di ulteriori indagini analitiche, che dovranno invece essere eseguite qualora, successivamente al rilascio della suddetta certificazione, si siano svolte attività o si siano verificati eventi che possono aver modificato le caratteristiche delle matrici ambientali del sito o al verificarsi, durante le operazioni di produzione delle terre e rocce, di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito".

In Veneto, la D.G.R. n 2424 del 2008, dopo aver ribadito la validità delle linee direttrici dell'azione regionale, coerentemente finalizzate ad ottenere, inter alia, "la tracciabilità della movimentazione delle terre da scavo, sia per garantire l'effettività del loro utilizzo, sia per ampliare il quadro di conoscenza territoriale relativamente alla qualità ambientale dei siti da parte degli vari soggetti coinvolti nella tutela ambientale", ha precisato che:

 le disposizioni relative alle terre e rocce da scavo si applicano ai materiali di scavo naturali e non ai materiali di origine antropica quali ad esempio: detriti da demolizione, residui di scarifica stradale, calcestruzzi;

 per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati, anche con l'utilizzo di terre e rocce provenienti da altri siti, deve essere comunque acquisito lo specifico provvedimento amministrativo che la legge, a seconda della tipologia di intervento, prevede per consentirne la realizzazione. I provvedimenti relativi alle opere dalle quali derivano i suddetti materiali, infatti, non costituiscono titolo abilitativo per la realizzazione delle opere ove possano essere utilizzati;

 le eventuali lavorazioni effettuate sui materiali di scavo finalizzate ad ottimizzarne l'utilizzo (quali, ad esempio: la vagliatura, il lavaggio, la riduzione volumetrica, l'essiccazione mediante stendimento al suolo ed evaporazione e la stabilizzazione geotecnica mediante trattamento a calce o cemento) non incidono sulla classificazione come sottoprodotto degli stessi in quanto non costituiscono "trattamenti o trasformazioni preliminari" indicati all'art. 186, comma 1, lett. c), bensì lavorazioni che consentono di rendere maggiormente produttivo e tecnicamente efficace l'utilizzo di tali materiali (in sostanza si tratta delle stesse lavorazioni che si praticano sui materiali di cava proprio per ottimizzarne l'utilizzo), ferma restando la compatibilità delle frazioni ottenute con i siti di destinazione e l'integrale utilizzo della parte dei materiali destinati a riutilizzo.

Da ultimo, la regione Puglia ha emanato il regolamento regionale n. 5 del 2011, con il quale ha dettato le norme per la gestione delle terre e rocce da scavo derivanti da attività di movimentazione di terre e lavorazione dei materiali inerti, al fine di garantire un utilizzo razionale ed efficiente delle risorse naturali, privilegiando il riutilizzo di materiali derivanti da interventi di scavo e lavorazione per [...] il ricolmamento di cave, e prevedendo un apposito sistema di tracciabilità.

In definitiva, un sistema di norme statali e di "controbilanciamenti" ad opera della giurisprudenza e delle prassi regionali per fare in modo che, dall'originaria formulazione della legge, non sempre intelligibile, e spesso foriera di dubbi interpretativi, si possa giungere ad una concezione di rifiuto che, sia pure soggettiva, attraverso il giusto contemperamento di esigenze differenti, non si risolva in una sterile contrapposizione ideologica, ma attraverso una specifica analisi del caso concreto, contribuisca effettivamente alla massima tutela dell'ambiente, alla preservazione delle risorse naturali.

Misure concrete, insomma, per contribuire, pro quota, al rilancio di un'economia che, anche nel settore ambientale, si trova a dover fare i conti con una normativa bizantina e una burocrazia lenta e (a volte) incompetente: misure serie, durature e (se non perfette, almeno) sostenibili.

Andrea Quaranta - Consulente legale ambientale, www.naturagiuridica.com